Мешалкин Евгений Александрович

Трагический пожар в ТРЦ «Зимняя вишня» в очередной раз показал нерешенность многих проблем обеспечения пожарной безопасности объектов, особенно с массовым пребыванием людей.

По статистике на объектах торговли ежегодно происходило 2,5 – 3 тыс. пожаров при числе погибших за год до 30 чел. и, возможно, поэтому такие объекты не привлекали особого внимания надзорных органов. Анализ статистики за 6 лет показал, что по РФ в зданиях различного назначения высотой 6 этажей и более происходит 6% пожаров и гибель людей – 5%, причем только 5% погибает при тушении пожара, несмотря на оперативное прибытие пожарных подразделений (в городах менее 8 мин. при нормативе 10 мин. по ст.76 ФЗ №123). При этом в зданиях I степени огнестойкости происходит около 1 тыс. пожаров при числе погибших до 60 чел., тогда как в зданиях II степени огнестойкости число пожаров около 20 тыс. при числе погибших немногим более 1 тыс., т.е. уже в 20 раз выше!

Оставляют желать лучшего показатели работоспособности систем автоматической противопожарной защиты (СППЗ) зданий. Так, системы выполнилизадачу: в зданиях с АПС — в 70% случаев пожаров (менее 1 тыс. в год); в зданиях с АУПТ — менее 34% (всего до 60 пожаров в год) и АУПТ не сработала /не включена — около 30%; в зданиях с СОУЭвыполнила задачу 85-90% (менее 200 пожаров в год); в зданиях с СПДЗ- до 200пожаров в год преимущественно в жилых зданиях и системы выполнили свою задачу только в 50% случаев.  Тем не менее, при отказе АПС, АУП, ПДЗ, СОУЭ, отсутствии освещения и других систем активной ППЗ гибель людей менее 50 чел. в год, т.е. 0,005% от общего числа погибших, хотя в результате паники при пожаре число погибших ежегодно возрастает в 1,5 – 2 раза.Значительные позитивные сдвиги в этом направлении могут быть достигнуты при применении ГОСТ Р 57974-2017 «Производственные услуги. Организация проведения проверки работоспособности систем и установок противопожарной защиты зданий и сооружений. Общие требования» (введен в действие с 01.05.2018г.). Письмом МЧС России (исх. № 91-1080-19 от 19.03.2018г.) подтверждено действие названного ГОСТ на добровольной основе!

При оценке перспектив решения проблем обеспечения пожарной безопасности огромное значение имеет подготовленный Минстроем России проект Федерального закона«О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений, Градостроительный кодекс РФ и иные законодательные акты РФ». Названным проектом ФЗ вносятся принципиальные изменения в существующую систему нормирования в строительстве, а именно:

— предусмотрена разработка Строительных норм (СН) обязательного применения, в т.ч. по пожарной безопасности, и Строительных правил (СП) добровольного применения;

— создание и ведение Минстроем Федерального реестра нормативных документов, применение которых только после внесения в такой реестр;

— оценка соответствия требованиям безопасности при соблюдении СН, т.е. обязательных требований;

— исключение оснований для разработки СТУ, в т.ч. по пожарной безопасности, и др.

Остановимся на основных положениях разработанного законопроекта:

1. Проект изменений ч.1 и ч.8 ст.6 ФЗ от 30.12.2009г. № 384-ФЗ, к сожалению, не распространяется на все стадии жизненного цикла здания или сооружения (отсутствуют стадии реконструкции, капитального ремонта), что противоречит ст.2 и ч.2 ст.3 ФЗ № 384, а также на стадии технического перевооружении, изменения функционального назначения зданий, сооружений из-за отсутствия названных стадий также и в действующей редакции ФЗ №384, что противоречит положениям ч.2 ст.1 ФЗ от 22.07.2008г. №123-ФЗ, т.к. его требования для этих этапов жизненного цикла являются обязательными. Обоснование: пожары с массовой гибелью людей в ТЦ «Адмирал» г. Казань (16 погибших), ТРЦ «Зимняя вишня» г. Кемерово (57 погибших), склад на ул. Уральская г. Москва (8 погибших пожарных-спасателей) и мн. др.
2. Проект изменений в ФЗ от 30.12.2009г. № 384-ФЗ в части обязательного применения включенных в Реестр строительных норм, утвержденных ФОИВ нормативных-правовых актов, содержащих требования безопасности (механической, пожарной и др.):

по перечисленным видам безопасностей (изменяемая редакция ст.6 ФЗ №384) — не соответствуетположениям ч.1 ст.7 Федерального закона от 27.12.2002г. №184-ФЗ «О техническомрегулировании»;

в отношении обязательности применения таких требований – не отвечает положениям ч.3 ст.7 вышеназванного ФЗ №184 (в редакции ФЗ от 01.05.2007г. №65-ФЗ и от 25.07.2011г. № 255-ФЗ).

3. В изменяемой редакции п.2) ч.1 ст.6 ФЗ №384 в подпункте в) в отношении сводов правил упущена детализация в отношении сводов правил по пожарной безопасности (сейчас имеется около 30 таких сводов правил, утвержденных и действующих согласно требованиям ФЗ от 21.12.1994г. № 69 «О пожарной безопасности»,  ФЗ от 22.07.2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»).
4. В изменяемой редакции ч.2 ст.6 ФЗ №384 оказалось утраченным прогрессивное и во многих случаях экономически эффективное положение ч.3 ст.6 действующей редакции ФЗ № 384 в отношении возможности соблюдения требований на альтернативной основе (т.н. «гибкое нормирование», широко применяемое во многих зарубежных странах). Кроме того, в редакции ч.2 ст.6 упущены своды правил по пожарной безопасности, т.к. они не отнесены к СП в сфере строительства. Таким образом, из изменяемой редакции следует, что застройщики, архитекторы, проектировщики, строители, эксплуатирующие организации, производители современных средств обеспечения безопасности лишаются возможности  реализации наиболее эффективных, инновационных, в т.ч. энергосберегающих, решений.
5. В приказах ФОИВ (Минстрой, МЧС и др.) по утверждению СПустанавливаются  сроки их вступления в силу, поэтому сам факт включения Минстроем норм в Реестр не должен приводить к изменениям на завершающих этапах проектирования, иначе это приведет к существенному увеличению сроков и заметному удорожанию стоимости соответствующих работ.
6. В изменяемой редакции ч.6 ст.6 ФЗ №384 в отношении ревизии и пересмотра (актуализации) не реже чем каждые 5 лет следует дополнительно включить своды правил по пожарной безопасности, чтобы исключить или минимизировать возможные дублирующие и противоречащие друг другу положения со строительными нормами, строительными правилами согласно изменяемой редакции ч.2 ст.6 ФЗ №384 (в настоящее время ряд сводов правил действуют около 10 лет при очевидной необходимости в их изменении и дополнении, даже при готовности новой редакции таких документов).
7. В изменяемой редакции ст.6 ФЗ №384 исключена ч.8 существующей редакции ст.6 в отношении разработки и согласования Специальных технических условия (СТУ) при отступлении от обязательных требований, их недостаточности по безопасности и надежности или отсутствии в нормах. При этом не принят во внимание огромный положительный опыт применения в течение многих десятилетий системы разработки и согласования Специальных технических условий (впервые понятие технических условий введено в нормы Н-102-54 и применялось даже в условиях жесткой системы административного управления в СССР!). Совершенно очевидно, что в условиях существенного расширения состава обязательных требований в виде строительных норм (СН) на многих стадиях жизненного цикла зданий, сооружений при применении новаторских архитектурных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений неизбежно отступление от таких требований или такие требования окажутся неустановленными, т.е. отсутствующими в СН и других нормативных документах, в т.ч. по пожарной безопасности! Ранее на определенном этапе эти проблемы решались на основе получения согласующих писем Госстроя СССР и затем России, но на современном этапе исключение разработки и согласования СТУ (достаточно прозрачная, за исключением нецелесообразного согласования СТУ по пожарной безопасности одновременно двумя ФОИВ, т.е. МЧС и Минстроем, а главное – публичной формы их рассмотрения на нормативно-технических советах с привлечением независимых экспертов, научных учреждений),   приведет к неизбежной необходимости получения в иной форме соответствующих согласований Минстроя РФ.
8. В изменяемой редакции ч.6 ст.15 ФЗ № 384 необоснованно оказались утраченными (это консервативный подход и возврат к нормативной базе 40-летней давности!) положения в отношении обоснования проектных решений не только  ссылками на требования нормативных документов из Реестра (в предлагаемой редакции), но и на требования СТУ (см. п.7), а также результатами исследований, расчетами и (или) испытаниями, моделированием, оценкой риска. Использование перечисленных способов из-за недостаточности или отсутствия нормативных требований имеет широкое применение в практике проведения государственной и негосударственной экспертизы проектной документации (ст.49 Градостроительного кодекса РФ), проведении проверок органами строительного контроля (ст.53 Градостроительного кодекса РФ) и государственного строительного  надзора (ст.54 Градостроительного кодекса РФ), Федерального государственного пожарного надзора (ст.6 ФЗ от 21.12.1994г. № 69 «О пожарной безопасности» в ред. ФЗ от 28.05.2017г. № 100-ФЗ», ч.1 ст.6 и ст.144 ФЗ от 22.07.2008г. № 123-ФЗ, постановление Правительства РФ от 17.08.2016г. № 806). Представляется, что область применения вышеперечисленных способов должна постоянно расширяться, что отвечает многолетнему отечественному и зарубежному опыту проектирования, строительства зданий сооружений различного назначения, особенно уникальных. Действующую редакцию ч.6 ст.15 необходимо обязательно сохранить, особенно в связи с действием ст.17 ФЗ № 384, где имеется ссылка именно на ч.6 ст.15!)
9. В статье 3 законопроекта в отношении изменений в ФЗ от 22.07.2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»:

— следует исключить из законопроекта п.2) о признании утратившей силу ч.2 ст.78 в отношении СТУ. Частично можно было упростить процедуру согласования СТУ в МЧС России и Минстрое России путем внесения корректировок соответственно в приказ МЧС России от 28.11.2011г. №710 и приказ Минстроя России от 15.04.2016г. №248/пр.

— нецелесообразно изменение  редакции абзаца 1 ч.1 ст.80, поскольку соответствующие требования установлены именно ФЗ №123 и сводами правил по его реализации, а в ФЗ №384 какие-либо противопожарные требования отсутствуют;

— необоснованно считать утратившими силу ч.ч. 2-4 и 6-11 ст.87 ФЗ №123 по огнестойкости в связи с тем, что  реализация этих требований обеспечена в СП 2.13130.2012 и СП 4.13130.2013; в дальнейшем в принципе можно было бы по линии МЧС России внести в вышеуказанные части ст.87 изменения в отношении избыточной детализации требований с указанием конкретных показателей. Аналогично нельзя считать утратившими силу статьи 88 и 89 (противопожарные преграды и эвакуация), т.к. это сделает  неэффективными требования СП 2.13130.2012, СП 1.13130.2009 и СП 4.13130.2013.

— признание утратившими силу табл. 21-25 приложения к ФЗ №123 приведет к потере необходимости СП 2.13130.2012 и СП 4.13130.2013, т.е. окажется разрушенной достаточно эффективная и привычная система нормирования огнестойкости зданий, строительных конструкций и противопожарных преград.

10. Вместе с тем, в законопроект следовало бы внести изменения и дополнения:

10.1 Вкачестве дополнительного изменения ФЗ №123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (изменения согласно ФЗ №244 от 29.07.2017г. в части утративших силу ст.ст.72 и 75 по противопожарным расстояниям являются недостаточными, т.к. остаются действующими ст.70, 71, 73, 74, хотя для применения при проектировании и строительстве вполне достаточны требования ст.69 ФЗ №123!).  Учитывая это, необходимо, внести в проект ст.3 дополнительный пункт о признании утратившими силу ст.70, 71, 73, 74 ФЗ №123;

10.2 В  ст.20.4 КоАП РФ (в редакции ФЗ от 28.05.2017г. №100-ФЗ) в части:

привлечения к административной ответственности собственников, руководителей организаций, иных должностных лиц, уполномоченных владеть, распоряжаться имуществом при невыполнении обязательных требований, а также при отсутствии подтверждения соответствия объекта защиты требованиям безопасности, в т.ч.с применением риск-ориентированного подхода (обоснование – Федеральный закон от 28.05.2017г. № 100-ФЗ, постановление Правительства РФ от 17.08.2016г. № 806);

привлечения к административной ответственности собственников, руководителей организаций, иных должностных лиц, уполномоченных владеть, распоряжаться имуществом при применении фальсифицированной и иной продукции (работ, услуг), не отвечающих требованиям безопасности.