Общероссийское отраслевое объединение работодателей «ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПАЛАТА
ПОЖАРНО-СПАСАТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ»

Федеральная Палата подготовила предложения в «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений, Градостроительный кодекс РФ»

Федеральной Палатой с привлечением экспертов, входящих в её состав, был рассмотрен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений, Градостроительный кодекс РФ и иные законодательные акты РФ».

 

В связи с тем, что в рассмотренном проекте ФЗ необоснованно вносятся принципиальные изменения в десятилетиями сложившуюся систему нормирования в области пожарной безопасности без учета международного опыта, а также какой-либо финансово-экономической и социальной оценки последствий таких изменений во взаимосвязи с их влиянием на разработку и введение в действие технических регламентов, межгосударственных стандартов и сводов правил Евразийского Экономического Союза, Федеральная Палата обратилась в ряд министерств, ведомств и организаций с предложением проведения существенной доработки названного проекта ФЗ и с предложением его расширенного обсуждения на межведомственных рабочих группах.

Предложения с экспертным заключением Федеральной Палаты было направлено: В Администрацию Российской Федерации, в Совет Федерации РФ, в Государственную Думу РФ, в МЧС России, в Минстрой России, в Минэкономразвития России, в Минпромторг России, в Общественную палату РФ, РСПП, ТПП России и во многие общественные и отраслевые организации.

Некоторые организации уже поддержали инициативу Федеральной Палаты и выразили готовность в отстаивании отраслевых интересов в рамках данного законопроекта.

 

Экспертное заключение

на проект Федерального закона

«О внесении изменений в Федеральный закон

«Технический регламент о безопасности зданий и сооружений, Градостроительный кодекс РФ и иные законодательные акты РФ»

 

 

  1. Проект изменений ч.1 и ч.8 ст.6ФЗ от 30.12.2009г. № 384-ФЗ по непонятным основаниям не распространяется на все стадии жизненного цикла здания или сооружения (отсутствуют стадии реконструкции, капитального ремонта), что противоречит ст.2 и ч.2 ст.3 ФЗ № 384, а также на стадии технического перевооружении, изменения функционального назначения зданий, сооружений из-за отсутствия названных стадий также и в действующей редакции ФЗ №384, что противоречит положениям ч.2 ст.1 ФЗ от 22.07.2008г. №123-ФЗ, т.к. его требования для этих этапов жизненного цикла являются обязательными. Обоснование: пожары с массовой гибелью людей в ТЦ «Адмирал» г. Казань (16 погибших), ТРЦ «Зимняя вишня» г. Кемерово (57 погибших), склад на ул. Уральская г. Москва (8 погибших пожарных-спасателей) и мн. др.
  2. Проект изменений в ФЗ от 30.12.2009г. № 384-ФЗ в части обязательного применения включенных в Реестр строительных норм, утвержденных ФОИВ нормативных-правовых актов, содержащих требования безопасности (механической, пожарной и др.):

по перечисленным видам безопасностей (изменяемая редакция ст.6 ФЗ №384) - не соответствуетположениям ч.1 ст.7 Федерального закона от 27.12.2002г. №184-ФЗ «О техническомрегулировании»;

в отношении обязательности применения таких требований – не отвечает положениям ч.3 ст.7 вышеназванного ФЗ №184 (в редакции ФЗ от 01.05.2007г. №65-ФЗ и от 25.07.2011г. № 255-ФЗ).

  1. В изменяемой редакции п.2) ч.1ст.6ФЗ №384 в подпункте в) в отношении сводов правил упущена детализация в отношении сводов правил по пожарной безопасности (сейчас около 30 таких сводов правил, утвержденных и действующих согласно требованиям ФЗ от 21.12.1994г. № 69 «О пожарной безопасности», ФЗ от 22.07.2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»).
  2. В изменяемой редакции ч.2 ст.6 ФЗ №384 оказалось утраченным прогрессивное и во многих случаях экономически эффективное положение ч.3 ст.6 действующей редакции ФЗ № 384 в отношении возможности соблюдения требований на альтернативной основе (т.н. «гибкое нормирование», широко применяемое во многих зарубежных странах). Кроме того, в редакции ч.2 ст.6 ошибочно или осознанно упущены своды правил по пожарной безопасности, т.к. они не отнесены к СП в сфере строительства. Таким образом, из изменяемой редакции следует, что застройщики, архитекторы, проектировщики, строители, эксплуатирующие организации, производители современных средств обеспечения безопасности лишаются возможности  реализации наиболее эффективных, инновационных, в т.ч. энергосберегающих, решений, что усугубляется внесением изменений в ч.6 ст.15 (см. также п.8 настоящего заключения). Следует также считать необоснованным положение о применении документов со дня их включения в Реестр, т.к. собственно в нормативных документах (СН, СП и др.) или в приказах ФОИВ по их утверждению, как правило, устанавливаются  сроки их вступления в силу, а сам факт включения в Реестр не должен приводить к изменениям на завершающих этапах проектирования, иначе это приведет к существенному увеличению сроков и заметному удорожанию стоимости соответствующих работ. Во избежание злоупотреблений  и коррупции в процессе внесения документов в Реестр, можно рекомендовать соблюдать сроки их вступления в силу, установленные в соответствующем приказе ФОИВ.
  3. В изменяемой редакции ч.3 ст.6 ФЗ №384 (соблюдение обязательных требований является достаточным условием соблюдения ФЗ (следует записать «необходимым, но недостаточным», т.к. иначе это противоречит в отношении, например,  пожарной безопасности требованиям условия 2) ч.1 ст.6 ФЗ от 22.07.2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
  4. В изменяемой редакции ч.6 ст.6 ФЗ №384 в отношении ревизии и пересмотра (актуализации) не реже чем каждые 5 лет следует дополнительно включить своды правил по пожарной безопасности, чтобы исключить или минимизировать возможные дублирующие и противоречащие друг другу положения со строительными нормами, строительными правилами согласно изменяемой редакции ч.2 ст.6 ФЗ №384 (в настоящее время ряд сводов правил действуют около 10 лет при очевидной необходимости в их изменении и дополнении, даже при готовности новой редакции таких документов).
  5. В изменяемой редакции ст.6 ФЗ №384 совершенно необоснованно исключена ч.8 существующей редакции ст.6 в отношении разработки и согласования Специальных технических условия (СТУ) при отступлении от обязательных требований, их недостаточности по безопасности и надежности или отсутствии в нормах. При этом не принят во внимание огромный положительный опыт применения в течение многих десятилетий системы разработки и согласования Специальных технических условий (впервые понятие технических условий введено в нормы Н-102-54 и применялось даже в условиях жесткой системы административного управления в СССР!). Совершенно очевидно, что в условиях существенного расширения состава обязательных требований в виде строительных норм (СН) на многих стадиях жизненного цикла зданий, сооружений при применении новаторских архитектурных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений неизбежно отступление от таких требований или такие требования окажутся неустановленными, т.е. отсутствующими в СН и других нормативных документах, в т.ч. по пожарной безопасности! Ранее на определенном этапе эти проблемы иногда решались на основе получения согласующих писем Госстроя СССР и затем России, но на современном этапе исключение разработки и согласования СТУ (достаточно прозрачная, за исключением нецелесообразного согласования СТУ по пожарной безопасности одновременно двумя ФОИВ, т.е. МЧС и Минстроем, а главное – публичной формы их рассмотрения на нормативно-технических советах с привлечением независимых экспертов, научных учреждений), приведет к новым коррупционным схемам при неизбежной необходимости получения в иной форме соответствующих согласований Минстроя РФ .
  6. В изменяемой редакции ч.6 ст.15 ФЗ № 384 необоснованно оказались утраченными (это консервативный подход и возврат к нормативной базе 40-летней давности!) положения в отношении обоснования проектных решений не только  ссылками на требования нормативных документов из Реестра (в предлагаемой редакции), но и на требования СТУ (см. п.7 настоящего заключения), а также следующими способами: результатами исследований, расчетами и (или) испытаниями, моделированием, оценкой риска. Использование перечисленных способов из-за недостаточности или отсутствия нормативных требований имеет широкое применение в практике проведения государственной и негосударственной экспертизы проектной документации (ст.49Градостроительного кодекса РФ), проведении проверок органами строительного контроля (ст.53 Градостроительного кодекса РФ) и государственного строительного  надзора (ст.54 Градостроительного кодекса РФ), Федерального государственного пожарного надзора (ст.6 ФЗ от 21.12.1994г. № 69 «О пожарной безопасности» в ред. ФЗ от 28.05.2017г. № 100-ФЗ», ч.1 ст.6 и ст.144 ФЗ от 22.07.2008г. № 123-ФЗ, постановление Правительства РФ от 17.08.2016г. № 806). Представляется, что область применения вышеперечисленных способов должна постоянно расширяться, что отвечает многолетнему отечественному и зарубежному опыту проектирования, строительства зданий сооружений различного назначения, особенно уникальных. Действующую редакцию ч.6 ст.15необходимо обязательно сохранить, особенно в связи с действием ст.17 ФЗ № 384, где имеется ссылка именно на ч.6 ст.15!)
  7. В п.13) статьи 1 законопроекта о признании утратившими силу ч.ч. 3, 4 и 5 ст. 42 следует дополнительно включить ч.2 ст.42, т.к. она не имеет смысла в настоящее время, особенно при внесении предлагаемых изменений в ФЗ № 384.
  8.  В статье 3 законопроекта в отношении изменений в ФЗ от 22.07.2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»:
    1. При дополнении статьи 4 частью 31 во 2-м предложении исключить слова «…и технические требования к ним», т.к. это противоречит всей структуре и составу требований пожарной безопасности, как неотъемлемой составной части  требований безопасности согласно положениям ст.6 и ст.7 ФЗ от 27.12.2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», а также основополагающим положениям глав 3, 9, 10, 11, 14, 15 ФЗ от 22.07.2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», а также соответствующим сводам правил  (СП 2.13130, СП 4.13130 и др.), а также системы ГОСТ Р (Распоряжение Правительства РФ от 11.06.2015г. № 1092-р). Кроме того,  предлагаемая редакция части 31 ст.4вступает в противоречие с ч.2 ст.4 ФЗ №123 в действующей редакции ФЗ.
    2. Исключить из законопроекта п.2) о признании утратившей силу ч.2 ст.78 по основаниям вышеизложенных п.п.7 и 8. Частично можно было упростить вне законопроекта (на уровне соответствующих нормативных правовых актов ФОИВ!) лишь процедуру согласования СТУ в МЧС России и Минстрое России путем внесения корректировок соответственно в приказ МЧС России от 28.11.2011г. №710 и приказ Минстроя России от 15.04.2016г. №248/пр (оба приказа зарегистрированы Министерством юстиции РФ).
    3. Исключить из законопроекта изменение  редакции абзаца 1 ч.1 ст.80, поскольку соответствующие требования установлены именно ФЗ №123 и сводами правил по его реализации, а в ФЗ №384 какие-либо противопожарные требования отсутствуют полностью (внесение их в ФЗ или строительные нормы, своды правил по его реализации потребует не менее 1,5 – 2 лет времени и выделения дополнительных бюджетных средств не менее 0,5 млрд.р. ежегодно!), за исключением их перечисления в ст.17, но со ссылкой на ч.6 ст.15, которая в изменяемом виде делает такую ссылку бессмысленной.
    4. Исключить из законопроекта по признании в п.4) ст.3 утратившими силу ч.ч. 2-4 и 6-11 ст.87 ФЗ №123 в связи с тем, что  реализация этих требований обеспечена в СП 2.13130.2012 и СП 4.13130.2013; в дальнейшем в принципе можно было бы по линии МЧС России внести в вышеуказанные части ст.87 изменения в отношении избыточной детализации требований с указанием конкретных показателей.
    5. Исключить из законопроекта п.5) ст.3 о признании утратившими силу статьи 88 и 89 в связи с тем, что  реализация этих требований обеспечена в СП 2.13130.2012, СП 1.13130.2009 и СП 4.13130.2013; в принципе можно было бы по линии МЧС России внести в дальнейшем в вышеуказанные части ст.87 ФЗ №123 изменения в отношении избыточной детализации требований в части исключения  конкретных количественных показателей.
    6. Исключить из законопроекта п. 6) о признании утратившими силу табл. 21-25 приложения к ФЗ №123 в связи с тем, что  реализация этих требований обеспечена в СП 2.13130.2012 и СП 4.13130.2013; в принципе можно было бы внести в вышеуказанные части ст.87 ФЗ №123 в дальнейшем изменения по линии МЧС России в отношении избыточной детализации требований в части исключения  конкретных количественных показателей.
    7. В качестве дополнительного изменения ФЗ №123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (изменения согласно ФЗ №244 от 29.07.2017г. в части утративших силу ст.ст.72 и 75 по противопожарным расстояниям являются недостаточными, т.к. остаются действующими ст.70, 71, 73, 74, хотя для применения при проектировании и строительстве вполне достаточны требования ст.69 ФЗ №123!). Учитывая это, следует предложить разработчикам законопроекта внести в проект ст.3 дополнительный пункт о признании утратившими силу ст.70, 71, 73, 74 ФЗ №123.
  9.  При внесении дополнений главы 7 Градостроительного кодекса РФ статьей 574отсутствуют обоснованно или ошибочно нормативные правовые акты, содержащие требования пожарной безопасности, что предусмотрено изменениями, вносимыми в ст.6 ФЗ № 384 (часть 1 пункт 1) подпункт б) – см. стр.2 законопроекта.
  10. Проект изменений ФЗ является недостаточным в связи с упущенной возможностью внести изменения в положения других федеральных законов, поэтому его требуется дополнить следующим:
    1. Внесение изменений в ст.6 (14-й абзац) и ст.20 (4-й и 6-й абзацы ФЗ от 21.12.1994г. № 69 «О пожарной безопасности» в отношении права утверждать самостоятельно или совместно с ФОИВ обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности (противоречит ч.3 ст.7 ФЗ от 27.12.2002г. № 184 и ч.3 ст.4 ФЗ от ФЗ от 22.07.2008г. №123-ФЗ).
    2. Внесение изменений в ст.20 (4-й и 6-й абзацы ФЗ от 21.12.1994г. № 69 «О пожарной безопасности» (противоречит ч.2 ст.78 ФЗ от ФЗ от 22.07.2008г. №123-ФЗ и ч.8 ст.6 ФЗ от 30.12.2009г. №384-ФЗ).
    3. Внесение изменений в Градостроительный кодекс РФ и ФЗ от 30.12.2009г. №384-ФЗ в части понятийного аппарата и требований к объектам защиты (здания, сооружения, линейные объекты) при техническом перевооружении, изменении функционального назначения из-за их отсутствия в действующей редакции (положения ч.2 ст.1 ФЗ от 22.07.2008г. №123-ФЗ для этих этапов жизненного цикла являются обязательными).
    4. Внесение дополнений в ст.20.4 КоАП РФ (в редакции ФЗ от 28.05.2017г. №100-ФЗ) в части:

привлечения к административной ответственности собственников, руководителей организаций, иных должностных лиц, уполномоченных владеть, распоряжаться имуществом при невыполнении обязательных требований, а также при отсутствии подтверждения соответствия объекта защиты требованиям безопасности, в т.ч. с применением риск-ориентированного подхода (обоснование – Федеральный закон от 28.05.2017г. № 100-ФЗ, постановление Правительства РФ от 17.08.2016г. № 806);

привлечения к административной ответственности собственников, руководителей организаций, иных должностных лиц, уполномоченных владеть, распоряжаться имуществом при применении фальсифицированной и иной продукции (работ, услуг), не отвечающих требованиям безопасности.

ВЫВОДЫ:

  1. Изменения, вносимые в ФЗ в части введения строительных норм обязательного применения является по существу аналогом действующей с 70-х годов прошлого века системы СНиП, а в настоящее время:

1.1. Противоречит положениям ФЗ №184 «О техническом регулировании», ФЗ № 69 «О пожарной безопасности» (изменения в них по каким-то причинам не проработаны!), ФЗ №123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности и международной практике нормирования. Вместе с тем, такой подход представляется возможным, но в минимально необходимом объеме, т.е. весьма ограниченного состава зданий, сооружений, например, в отношении уникальных и высотных зданий, объектов с массовым пребыванием людей (преимущественно многофункциональных зданий, торгово-развлекательных центров), зданий дошкольных образовательных организаций, особо опасных производственных объектов) вместо неэффективно действующей в настоящее время системы утверждения Перечня таких требований Правительством РФ (единственное постановление Правительства РФ от 26.12.2014г. №1521 действует уже почти 4 года, не отражает реальной потребности и требует значительных временных затрат на внесение в него изменений).

  1. В рассмотренном виде вносимые изменения требуют существенной доработки и дополнительного рассмотрения ФОИВ с привлечением квалифицированных экспертов; при этом изменения в отношении обеспечения пожарной безопасности (в случае их утверждения в рассмотренном виде) приведут:

к фактическому разрушению сложившейся на протяжении последних 25 лет достаточно понятной и обоснованной системы нормативных документов по пожарной безопасности (около 30 СП по реализации ФЗ №123 и еще более 25 СП, разработанных и готовых к утверждению);

  •  
  • на неопределенное время проектирования, экспертизы и строительства сотен зданий, сооружений различного назначения.